[8]有机体观念虽能在形式上达成二者并存的局面，但其事实描述范畴的属性剪除了社会契约论意义上的国家正当性根源，在尊重历史延续性之外，其对国家权力并不构成理念上的约束。

注释: [1]我国改革开放后进行第一次机构改革时，就有学者主张行政组织法需规范政府职能。从法治化的角度看，应该由各省人大常委会制定地方性法规，至少要由省政府制定省级政府规章，规范省级政府有关乡镇区域设置和区域划分权力的行使，内容包括设置乡镇的条件、乡镇的具体职权、乡镇行使职权的人财物保障、法律责任，明确获得执法权后的基层政府与原有执法权的政府部门之间的关系等。

[8]《旧唐书·职官志二》：百户为里，五里为乡，两京及州县之廓内，分为坊，郊外为村。但与此同时，国家与社会的关系又非完整的一元形态，社会保留着一定的自治空间。而政府组织法是对《宪法》进行具体化，包括对行政组织的主要任务、组织结构、编制（人财物）、运作的具体机制进行规定。但在实践中，对权责清单制度的运用并不规范和准确，往往产生以下问题： 1.自我增减权责的现象。组织法建设模式的基本理念和要求是通过行政组织法建立行政组织，笼统地授予行政权力。

秦统一后，全国推行郡县制以加强中央集权，县为国家最低一级的基层政权，而县以下才有乡、亭、里、什、伍，乡以乡官进行社会治理，一般由有名望和宗族权威的人组成三老掌乡间教化，另有有秩、啬夫、游缴，具体负责乡间治安、讼议、赋税及缉捕盗贼等。详见四川省宜宾市中级人民法院行政判决书（2019）川15行终207号。二、当前乡镇法治政府建设路径存在的问题 所谓乡镇法治政府建设路径，是指通过什么样的形式将乡镇政府的职权固定下来。

组织法建设模式的基本理念和要求是通过行政组织法建立行政组织，笼统地授予行政权力。[16]参见[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第1卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第202页。（二）组织法的保障与行为法授权不协调 一般来说，组织法为乡镇行使职权提供人财物的保障，而行为法则进行具体的授权，两者应当协调起来。该章程规定，城、镇、乡作为地方自治的最基层单位。

本文以乡镇法治政府建设为研究对象，针对当前乡镇法治政府建设的路径中存在的问题，分析其背后的原因，探讨实现乡镇政府法治化的可能路径现行的《地方政府组织法》还是1972年制定，并于1982年修订的，40多年来社会的实际情况已经发生了天翻地覆的变化，该法也应当有相应的变化和完善。

笔者对广州市2019年发布执法权力来源依据的16个乡镇进行了统计分析，发现这些乡镇共有126项行政执法权，其中由政府颁布的政策性规范性文件进行授权的高达44项。作为基层政权的乡制形态比较灵活。[12]费孝通编选：《费孝通选集》，天津人民出版社1988年版，第125-129页。目前学术界对法治政府的研究主要集中在其内容方面，重点聚焦于政府职能的科学配置。

相关文献，参见方彦、应松年、朱维究：《略论行政组织立法与行政机构改革的关系》，载《政治与法律丛刊》1982年第3期，第79-81页。[7]《周礼》：郊外五家为邻，五邻为里，四里为都，五都为鄙，五鄙为县，五县为遂。三、现行乡镇法治政府建设路径问题的成因分析 应该说，我国现行的乡镇法治政府建设路径问题的形成有其一定的客观性和历史必然性，是由乡镇在自上而下的集权性政权组织模式中所处的地位所决定的，也与新中国成立以来采用的组织法建设的模式有关。3.乡镇的内部机构也主要是通过三定方案这一政策性规范性文件加以规范的。

《地方政府组织法》规定了县级政府享有的10项职权和乡镇政府享有的7项职权，除了其中有3项职权是专门赋予县级政府的外，其余7项职权两级政府几乎没有差别。对镇规划建设环保站站长彭勇军，盐井村支部书记蒋训山、村主任王本权给予诫勉谈话处理。

如果说50年代中国法制建设，特别是法学理论被‘苏联化了，是毫不夸张的。同时，把承担各类行政职能的人员纳入国家官僚体系之中，正式建立了现代国家乡镇自治的治理制度。

因此，权责清单不同于组织法，也不是行为法，不会增加也不会减损基层政府的现有权力和责任，只是对现有的法律法规中有关基层政府的权力进行了汇总。不过，由于政策的规范性不强，随意性比较大，就会容易出现上述小马拉大车的情况。它的意义在于使社会能够清晰明了地掌握其职权范围，从而对基层政府起到监督作用，同时也能够为基层政府的权责对应起到一定的辅助性保障作用。在立法时应借用行为法一事一授权的特点，避免组织法的笼统授权，同时在授权时就对其组织作出规定，从而达到人财物与行使权力的匹配。乡设立议事会和乡董，实行议事与行政分立。1982年《宪法》就规定了基层群众性自治组织，在农村设立村民委员会，由村民自主选举产生、自主管理村内事务，乡镇不再对农村进行直接的组织领导，转而对其进行指导与监督。

地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。[16]从组织法与行为法的关系上来看，组织法的效力仅限于公务员而不涉及公民，因此组织法的内容要转移到形式法律中，国家机构的职责要转化为行为法中的措施或手段。

权责清单是对现有法律法规中有关乡镇政府权责的梳理和集中明示，而不是增减，更不是自行增减。[9]1928年，国民政府颁布《县组织法》，1939年颁布《县各级组织纲要》，同时，又颁布《区自治施行法》《乡镇自治施行法》《乡镇闾邻选举暂行规则》《乡镇坊自治职员选举法及罢免法》等法规，构筑起乡镇自治的法律体系，确立了乡镇的自治地位。

蔡定剑：《关于前苏联法对中国法制建设的影响》，载《法学》1999年第3期，第2页。[11]胡次威编著：《乡镇自治提要》，大东书局1937年版，第14-87页。

太大与太小对乡镇辖区内管治权的实现产生了消极影响。《地方政府组织法》第64条规定：地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。[20]谭波：《中国大陆与台湾地区行政组织法基本原则之比较》，载《一国两制研究》2012年第4 期，第97页。经澧县纪委、县监察局研究，对分管环保工作的盐井镇政协联络处主任余刚，包村干部、副镇长刘经龙进行警示谈话。

[10]胡馨文：《中国乡镇政权的路径抉择》，载《中国人大》2014年第12期，第13页。进入新时代以来，随着生产力的发展和行政管理的成熟，国家层级权力呈现不断下移的趋势，乡镇必将得到更多的授权。

[4]刘剑雄：《财政分权、政府竞争与政府治理》，人民出版社2009年版，第219页。注释: [1]我国改革开放后进行第一次机构改革时，就有学者主张行政组织法需规范政府职能。

从法治化的角度看，应该由各省人大常委会制定地方性法规，至少要由省政府制定省级政府规章，规范省级政府有关乡镇区域设置和区域划分权力的行使，内容包括设置乡镇的条件、乡镇的具体职权、乡镇行使职权的人财物保障、法律责任，明确获得执法权后的基层政府与原有执法权的政府部门之间的关系等。[8]《旧唐书·职官志二》：百户为里，五里为乡，两京及州县之廓内，分为坊，郊外为村。

但与此同时，国家与社会的关系又非完整的一元形态，社会保留着一定的自治空间。而政府组织法是对《宪法》进行具体化，包括对行政组织的主要任务、组织结构、编制（人财物）、运作的具体机制进行规定。但在实践中，对权责清单制度的运用并不规范和准确，往往产生以下问题： 1.自我增减权责的现象。组织法建设模式的基本理念和要求是通过行政组织法建立行政组织，笼统地授予行政权力。

秦统一后，全国推行郡县制以加强中央集权，县为国家最低一级的基层政权，而县以下才有乡、亭、里、什、伍，乡以乡官进行社会治理，一般由有名望和宗族权威的人组成三老掌乡间教化，另有有秩、啬夫、游缴，具体负责乡间治安、讼议、赋税及缉捕盗贼等。详见四川省宜宾市中级人民法院行政判决书（2019）川15行终207号。

对此，应当重视运用法治方式推进乡镇政府改革。比如在经济比较发达的广东省，在改革开放的过程中，曾设置了几个县级镇，这些镇根据自身条件，形成了独具特色的经济形态，为推动经济发展起到了积极作用。

[14]应松年主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），高等教育出版社2017年版，第45页。在实现路径选择方面，由于政策比较灵活，而法律规范方式比较稳定甚至滞后，为满足改革开放的快节奏要求，多使用政策性文件推进乡镇的改革。

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